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我國首部城市更新立法,3月1日起實施

2021 / 07 / 27

2020年12月30日,《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》經(jīng)市六屆人大常委會第四十六次會議表決通過。這是全國首部城市更新立法,創(chuàng)設(shè)“個別征收+行政訴訟”制度,將破解城市更新“搬遷難”?!稐l例》將自2021年3月1日起實施。

條 例 解 讀


一、立法的必要性


(一)是承擔(dān)先行示范區(qū)使命、踐行共建共治共享發(fā)展理念的需要

2019年8月,中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》要求,要在城市空間統(tǒng)籌利用等重點領(lǐng)域深化改革、先行先試。為此,我市立足改革創(chuàng)新、先行示范,在全國率先開展城市更新立法,在堅持政府統(tǒng)籌的前提下,以市場化模式推進(jìn)城市更新,充分發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用,調(diào)動政府、業(yè)主和開發(fā)建設(shè)單位等多個方面的積極性,達(dá)到合作共贏的目標(biāo),確保社會公共利益和城市發(fā)展長遠(yuǎn)利益的實現(xiàn),更好踐行共建共治共享的發(fā)展理念,彰顯以民為本的法治思想。

(二)是拓展城市發(fā)展空間、促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型升級的需要

經(jīng)過四十年的高速發(fā)展,深圳在全國率先進(jìn)入存量土地開發(fā)階段,需要通過盤活存量土地進(jìn)行二次開發(fā),實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用。傳統(tǒng)的舊改模式存量改造所需資金規(guī)模龐大,完全依靠政府投入難以持續(xù)。此外,深圳歷史遺留用地問題突出,僅僅依靠單一的舊城改造和拆遷安置政策難以解決。城市更新作為深圳土地改革的重要一環(huán),客觀上盤活了存量土地,提高了土地利用效率,同時,有利于完善公共服務(wù)設(shè)施,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,改善城市投資環(huán)境和人居環(huán)境,推動城市可持續(xù)發(fā)展。

(三)是破解城市更新深層障礙、推動城市更新高質(zhì)量發(fā)展的需要

經(jīng)過十多年的探索和積累,深圳城市更新工作取得了一些成效,在理論和實踐中積累了一些經(jīng)驗,在全省乃至全國均產(chǎn)生了較大的影響。隨著城市更新工作進(jìn)入精耕細(xì)作階段,問題與困難也不斷凸顯,如城市更新項目推進(jìn)緩慢、補(bǔ)償缺乏定量標(biāo)準(zhǔn)、個別物業(yè)權(quán)利人不愿意與市場主體簽訂搬遷安置協(xié)議等問題已成為制約我市城市更新有序推進(jìn)的深層障礙,僅依靠現(xiàn)有的政策規(guī)定難以全盤破解,迫切需要通過立法予以規(guī)范,進(jìn)一步明確城市更新的目標(biāo)和原則,優(yōu)化城市更新體制機(jī)制,完善更新改造的實施方式和程序,保障城市更新雙方當(dāng)事人及利害關(guān)系人的合法權(quán)益,推動城市更新工作從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變,為我市城市更新工作提供法治保障,進(jìn)一步提升城市品質(zhì)和競爭力。

二、主要內(nèi)容和制度創(chuàng)新

(一)關(guān)于市場化運作的更新方式

市場化運作是我市城市更新的重要機(jī)制創(chuàng)新?!毒C合改革試點實施方案》指出,要探索利用存量建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的市場化機(jī)制,完善一二級市場聯(lián)動的土地市場服務(wù)監(jiān)管體系?!稐l例》貫徹落實實施方案的要求,在全國率先探索城市更新市場化運作路徑,在堅持政府統(tǒng)籌的前提下,主要實行市場化運作模式,由物業(yè)權(quán)利人自主選擇的開發(fā)建設(shè)單位(以下統(tǒng)稱市場主體)負(fù)責(zé)申報更新單元計劃、編制更新單元規(guī)劃、開展搬遷談判、組織項目實施等活動,充分發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用。一方面,政府通過定規(guī)劃、定政策、定標(biāo)準(zhǔn),抓統(tǒng)籌、抓服務(wù)、抓監(jiān)管發(fā)揮引領(lǐng)作用,市場主體則具體負(fù)責(zé)搬遷談判和項目建設(shè)實施,實現(xiàn)政府和市場雙輪驅(qū)動,保持城市更新活力;另一方面,明確重點城市更新單元開發(fā)和成片連片改造,以及市場難以有效發(fā)揮作用情形下的城市更新由政府組織實施,突出政府的統(tǒng)籌謀劃和系統(tǒng)布局,確保社會公共利益和城市發(fā)展長遠(yuǎn)利益的實現(xiàn)。

(二)明確城市更新的原則目標(biāo)和總體要求

《條例》立足建設(shè)社會主義先行示范區(qū)的要求,對城市更新應(yīng)當(dāng)重點把握的原則性、方向性問題進(jìn)行明確。

一是明確了城市更新應(yīng)當(dāng)遵循的原則,強(qiáng)調(diào)城市更新應(yīng)當(dāng)遵循政府統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、公益優(yōu)先、節(jié)約集約、市場運作、公眾參與的原則。(第三條)

二是明確了城市更新的具體目標(biāo),強(qiáng)調(diào)城市更新要著眼于加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè),提升城市功能品質(zhì);拓展市民活動空間,改善城市人居環(huán)境;推進(jìn)環(huán)保節(jié)能改造,實現(xiàn)城市綠色發(fā)展;注重歷史文化保護(hù),保持城市特色風(fēng)貌;優(yōu)化城市總體布局,增強(qiáng)城市發(fā)展動能。(第四條)

三是明確了城市更新的總體要求,強(qiáng)調(diào)拆除重建和綜合整治并重,并做好與土地整備、公共住房建設(shè)、農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理等工作有機(jī)銜接,相互協(xié)調(diào),促進(jìn)存量低效用地再開發(fā)。(第十條、第三章、第四章)

四是明確了城市更新的公益優(yōu)先導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)城市更新項目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障公共利益的落實,用于建設(shè)與城市更新項目配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排,與城市更新項目同步設(shè)施。(第四十二條)

五是明確了城市更新的歷史文化保護(hù)責(zé)任,強(qiáng)調(diào)城市更新應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史建筑的保護(hù)與活化利用,繼承和弘揚優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn),促進(jìn)城市建設(shè)與社會文化協(xié)調(diào)發(fā)展。(第十一條、第五十六條、第五十七條)

(三)關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城市更新規(guī)劃與計劃管理

目前深圳的城市更新規(guī)劃計劃體系主要由市城市更新專項規(guī)劃、城市更新單元計劃與單元規(guī)劃組成。為保障全市城市更新專項規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)和任務(wù)的有序?qū)嵤?,合理引?dǎo)城市更新單元的更新方向、規(guī)劃功能結(jié)構(gòu)以及土地供應(yīng)結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮城市更新單元計劃的調(diào)控作用,《條例》對城市更新規(guī)劃與計劃管理作出了具體規(guī)定。

一是發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。規(guī)定市城市更新部門應(yīng)當(dāng)按照全市國土空間總體規(guī)劃,組織編制全市城市更新專項規(guī)劃,作為城市更新單元劃定、城市更新單元計劃制定和規(guī)劃編制的重要依據(jù)。(第十三條)

二是明確城市更新單元實行計劃管理。規(guī)定城市更新計劃依照城市更新專項規(guī)劃和法定圖則等法定規(guī)劃制定,實行有效期管理,并對城市更新單元計劃申報主體和申報條件作出了具體規(guī)定。(第十五條、第十七條、第十八條、第二十五條至第二十七條)

三是明確了城市更新單元規(guī)劃編制要求。規(guī)定城市更新單元規(guī)劃是城市更新項目實施的規(guī)劃依據(jù),根據(jù)城市更新單元計劃、有關(guān)技術(shù)規(guī)劃并結(jié)合法定圖則等各項控制要求進(jìn)行編制。(第二十條、第二十一條)

(四)關(guān)于規(guī)范城市更新市場主體行為

為了進(jìn)一步規(guī)范市場秩序,促進(jìn)城市更新市場健康發(fā)展,《條例》從多個方面對市場主體及其開發(fā)建設(shè)行為進(jìn)行規(guī)范。

一是明確市場主體準(zhǔn)入門檻和選定市場主體方式,規(guī)定參與城市更新的市場主體必須是具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)。舊住宅區(qū)城市更新項目應(yīng)當(dāng)采用公開、公平、公正的方式選定市場主體,被選定的市場主體應(yīng)當(dāng)符合國家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理的相關(guān)規(guī)定,與城市更新規(guī)模、項目定位相適應(yīng),并具有良好的社會信譽。(第七條、第三十二條)

二是規(guī)定市場主體變更程序,明確在更新項目實施過程中,需要變更計劃申報主體的,應(yīng)當(dāng)重新征集物業(yè)權(quán)利人的更新意愿并報區(qū)更新主管部門備案。(第三十三條)

三是建立市場退出機(jī)制,規(guī)定申請將舊住宅區(qū)納入拆除重建類城市更新單元計劃,自發(fā)布征集意愿公告之日起十二個月內(nèi)未達(dá)到物業(yè)權(quán)利人更新意愿要求的,三年內(nèi)不得納入城市更新單元計劃。(第二十五條)

四是規(guī)范市場主體的開發(fā)行為,明確對于市場主體違反條例相關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)處罰,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。(第六十五條至第六十九條)


(五)關(guān)于保護(hù)城市更新物業(yè)權(quán)利人的合法權(quán)益

為了更好地保護(hù)物業(yè)權(quán)利人的合法權(quán)益,《條例》從信息公開、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)注銷等多個方面進(jìn)行了一系列制度設(shè)計。

一是規(guī)定信息公開范圍。要求加強(qiáng)城市更新信息系統(tǒng)建設(shè),依法公開信息,保障公眾對城市更新政策制定、計劃規(guī)劃編制、實施主體確認(rèn)、搬遷補(bǔ)償方案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要事項的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。(第九條、第十二條)

二是規(guī)定多種搬遷補(bǔ)償方式。明確物業(yè)權(quán)利人可以自主選擇產(chǎn)權(quán)置換、貨幣補(bǔ)償或者兩者相結(jié)合的搬遷補(bǔ)償方式,充分尊重物業(yè)權(quán)利人的自主意愿,發(fā)揮居民的積極性。(第三十四條)

三是規(guī)定搬遷安置最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。明確已登記的商品性質(zhì)住宅物業(yè)(即紅本住宅)采用原地產(chǎn)權(quán)置換的,按照套內(nèi)面積不少于1:1的比例進(jìn)行補(bǔ)償,其他合法建筑和歷史違建的搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由市場主體與物業(yè)權(quán)利人參照本市房屋征收相關(guān)規(guī)定協(xié)商確定。(第三十四條)

四是規(guī)定面積誤差處置方式。明確要求產(chǎn)權(quán)置換的實際面積不得少于約定面積,產(chǎn)權(quán)置換面積因誤差導(dǎo)致超出面積在3%以內(nèi)的,物業(yè)權(quán)利人可以不再支付超面積部分的房價,切實增強(qiáng)人民群眾的獲得感。(第三十四條)

五是規(guī)定不動產(chǎn)權(quán)屬注銷節(jié)點。明確市場主體與區(qū)城市更新部門簽訂項目實施監(jiān)管協(xié)議,并向區(qū)住房建設(shè)部門備案后,方可按規(guī)定拆除建筑物。建筑物拆除后,由物業(yè)權(quán)利人或其委托的市場主體依法辦理不動產(chǎn)權(quán)屬注銷登記手續(xù),最大限度保護(hù)物業(yè)權(quán)利人的合法權(quán)益。(第四十三條)

(六)關(guān)于破解城市更新搬遷難的問題

為了有效破解城市更新搬遷難問題,《條例》創(chuàng)設(shè)了“個別征收+行政訴訟”制度,規(guī)定舊住宅區(qū)城市更新項目個別業(yè)主經(jīng)行政調(diào)解后仍未能簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的情況下,為了維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益,推進(jìn)城市規(guī)劃的實施,區(qū)人民政府可以對未簽約部分房屋實施征收。我們認(rèn)為,城市更新改造是城市規(guī)劃實施的組成部分,是對城市整體空間與土地價值的重構(gòu)。開展城市更新的目的是落實城市規(guī)劃,提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理水平,完善公共服務(wù)配套設(shè)施,改善人居環(huán)境質(zhì)量,實現(xiàn)對周圍片區(qū)的良性輻射,帶動整個城市的可持續(xù)發(fā)展,符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》有關(guān)基于公共利益予以征收的規(guī)定精神?!稐l例》進(jìn)一步明確了政府實施征收的適用情形、征收程序和補(bǔ)償方案,具體規(guī)定如下。

一是舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均不低于百分之九十五,且經(jīng)區(qū)人民政府調(diào)解未能達(dá)成一致的,為了維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益,推進(jìn)城市規(guī)劃的實施,區(qū)人民政府可以依照法律、行政法規(guī)及本條例相關(guān)規(guī)定對未簽約部分房屋實施征收。城中村合法住宅、住宅類歷史違建部分可參照執(zhí)行。(第三十六條)

二是依照本條例規(guī)定對未簽約房屋實施征收的,可以不納入全市年度房屋征收計劃,由區(qū)人民政府參照國家和本市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定,依法分別作出征收決定。被征收人對征收決定或補(bǔ)償決定不服的,可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。(第三十七條)

三是在區(qū)人民政府依法作出征收決定前,尚未簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的物業(yè)權(quán)利人與市場主體協(xié)商簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的,市場主體應(yīng)當(dāng)在簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議后三個工作日內(nèi)告知區(qū)人民政府。區(qū)人民政府對該房屋的征收程序終止。(第三十八條)

四是區(qū)人民政府征收取得的物業(yè)權(quán)利,由相關(guān)部門按照有關(guān)規(guī)定與市場主體協(xié)商簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議。(第三十九條)